KSO Bukan Peralihan Hak: Penguasaan Masyarakat Harus Diselesaikan Sesuai Tipologi

Oleh: Anton Hidayat, S.H.
Ketua Tim Fasilitasi Penyelesaian Konflik Hak atas Hutan dan Hak atas Tanah Kabupaten Siak (TFPK Siak)

SIAK - Penyelesaian penguasaan dan pemanfaatan tanah dalam kawasan hutan tidak dapat dilakukan hanya dengan melihat siapa yang saat ini mengelola atau memperoleh penugasan pengelolaan atas suatu areal.

Setiap hamparan harus terlebih dahulu dilihat secara utuh berdasarkan objek, subjek, status kawasan, riwayat penguasaan, lama penguasaan, luas, penggunaan, serta tipologi penguasaannya.

Hal tersebut penting karena satu hamparan belum tentu memiliki satu status hukum yang sama. Di dalam satu areal dapat terdapat kebun masyarakat, permukiman, fasilitas umum dan fasilitas sosial, tanah yang sedang dalam proses penyelesaian melalui Penyelesaian Penguasaan Tanah dalam Kawasan Hutan (PPTPKH), maupun bagian areal yang memang dapat menjadi objek pengelolaan.

Karena itu, penunjukan pengelola atau pemberian Kerja Sama Operasional (KSO) tidak serta-merta menghapus, mengubah, ataupun mengesahkan status penguasaan masyarakat yang telah ada sebelumnya.

Putusan MK Memberikan Perlindungan terhadap Masyarakat Tertentu

Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 181/PUU-XXII/2024 memberikan penegasan penting mengenai perlakuan hukum terhadap masyarakat yang hidup secara turun-temurun di dalam kawasan hutan.

Dalam amar putusannya, Mahkamah menyatakan Pasal 17 ayat (2) huruf b dalam Pasal 37 angka 5 UU Nomor 6 Tahun 2023 bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara bersyarat sepanjang tidak dimaknai “dikecualikan untuk masyarakat yang hidup secara turun-temurun di dalam hutan dan tidak ditujukan untuk kepentingan komersial”.

Putusan yang sama juga memberikan tafsir terhadap Pasal 110B ayat (1) sepanjang berkaitan dengan ketentuan tersebut.

Dengan demikian, masyarakat yang hidup secara turun-temurun di dalam hutan dan kegiatannya tidak ditujukan untuk kepentingan komersial tidak dapat diperlakukan sama dengan kegiatan usaha komersial yang dilakukan untuk kepentingan bisnis.

Namun demikian, putusan tersebut tidak berarti seluruh penguasaan masyarakat dalam kawasan hutan secara otomatis menjadi sah. Subjek, objek, riwayat penguasaan, lama penguasaan, luas, cara penguasaan, serta tujuan pemanfaatannya tetap harus dilihat dan diverifikasi sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku.

Memaknai Pasal 110B Ayat (2) sebagai Mekanisme Penyelesaian

UU Nomor 6 Tahun 2023 juga mengatur kondisi tertentu bagi orang perseorangan yang bertempat tinggal di dalam dan/atau di sekitar kawasan hutan.

Pasal 110B ayat (2) memberikan pengecualian dari sanksi administratif bagi orang perseorangan yang memenuhi kriteria sebagaimana ditentukan dalam ketentuan tersebut, dengan penyelesaian melalui penataan kawasan hutan.

Ketentuan ini menunjukkan bahwa hukum tidak semata-mata menggunakan pendekatan penindakan terhadap setiap bentuk penguasaan masyarakat dalam kawasan hutan, tetapi juga menyediakan mekanisme penataan dan penyelesaian bagi subjek yang memenuhi persyaratan.

Karena itu, ketika ditemukan masyarakat yang menguasai atau mengusahakan tanah dalam kawasan hutan, tidak tepat apabila seluruhnya langsung dikategorikan sebagai penguasaan ilegal yang harus diserahkan kepada pihak pengelola.

Tipologi penguasaannya harus terlebih dahulu ditentukan.

PPTPKH Merupakan Mekanisme Hukum yang Harus Diperhatikan

Penyelesaian penguasaan tanah dalam kawasan hutan telah memiliki mekanisme hukum melalui penataan kawasan hutan dalam rangka pengukuhan kawasan hutan, termasuk mekanisme Penyelesaian Penguasaan Tanah dalam Kawasan Hutan (PPTPKH).

Dasar hukumnya antara lain PP Nomor 23 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Kehutanan sebagaimana telah diubah dengan PP Nomor 8 Tahun 2026, serta aturan pelaksananya, yakni Permen LHK Nomor 7 Tahun 2021.

PP Nomor 23 Tahun 2021 masih berlaku dan statusnya telah diubah oleh PP Nomor 8 Tahun 2026. Namun, penting diluruskan bahwa PP Nomor 8 Tahun 2026 tidak mengubah substansi utama ketentuan PPTPKH dalam Pasal 23 dan Pasal 24 PP Nomor 23 Tahun 2021.

Dalam kerangka PP Nomor 23 Tahun 2021, penyelesaian penguasaan tanah dalam kawasan hutan negara dilakukan melalui penataan kawasan hutan dalam rangka pengukuhan kawasan hutan.

Mekanisme penyelesaiannya antara lain dapat berkaitan dengan:

1. Tanah Objek Reforma Agraria (TORA);
2. Perhutanan Sosial;
3. perubahan fungsi dan/atau peruntukan kawasan hutan; dan/atau
4. penggunaan kawasan hutan.

Pemerintah sendiri dalam proses pengujian di Mahkamah Konstitusi menjelaskan bahwa pengecualian sanksi administratif yang berkaitan dengan penataan kawasan hutan dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum melalui proses inventarisasi dan verifikasi terhadap penguasaan tanah dalam kawasan hutan.

Verifikasi terhadap penguasaan masyarakat dapat dilakukan dengan merujuk pada ketentuan Permen LHK Nomor 7 Tahun 2021 yang mengatur kriteria penguasaan bidang tanah dalam kawasan hutan dalam rangka penyelesaian penguasaan tanah.

Kriteria tersebut antara lain berkaitan dengan waktu mulai penguasaan, lama penguasaan secara terus-menerus, luas penguasaan, penguasaan secara fisik, itikad baik dan keterbukaan, serta tidak dalam sengketa.

Artinya, keberadaan masyarakat di dalam kawasan hutan tidak cukup hanya dilihat dari fakta bahwa lokasi tersebut saat ini berada dalam kawasan hutan. Harus dilihat pula siapa yang menguasai, sejak kapan dikuasai, berapa luasnya, bagaimana cara memperoleh atau menguasainya, bagaimana pemanfaatannya, serta apakah terdapat sengketa atau proses penyelesaian hukum terhadap bidang tersebut.

Perlu dibedakan antara proses penyelesaian melalui PPTPKH dengan bukti kepemilikan hak atas tanah.

Adanya pengajuan atau proses PPTPKH tidak dengan sendirinya berarti masyarakat telah memperoleh hak atas tanah. Namun, sebaliknya, apabila suatu bidang tanah telah masuk dalam proses atau usulan penyelesaian melalui PPTPKH, informasi tersebut tidak dapat diabaikan ketika menentukan objek pengelolaan atau KSO.

Status dan proses penyelesaian penguasaan tanah dalam rangka penataan kawasan hutan harus terlebih dahulu diverifikasi. Karena itu, apabila terdapat persinggungan antara areal yang diajukan atau ditetapkan sebagai objek KSO dengan areal yang sedang dalam proses penyelesaian penguasaan masyarakat, perlu dilakukan pemeriksaan spasial dan administratif terhadap kedua objek tersebut.

Perpres Nomor 5 Tahun 2025 dan Permenhut Nomor 20 Tahun 2025 Memperjelas Posisi Penguasaan Masyarakat

Terbitnya Peraturan Presiden Nomor 5 Tahun 2025 tentang Penertiban Kawasan Hutan membawa arah baru dalam penertiban kawasan hutan, khususnya terhadap kegiatan perkebunan kelapa sawit yang berada di dalam kawasan hutan.

Namun, penertiban kawasan hutan tidak dapat dimaknai sebagai proses yang secara otomatis menghapus seluruh persoalan penguasaan yang terdapat di dalam areal tersebut.

Perpres Nomor 5 Tahun 2025 harus dibaca bersama dengan ketentuan pelaksanaannya, termasuk Peraturan Menteri Kehutanan Nomor 20 Tahun 2025, yang merupakan perubahan atas Permen LHK Nomor 7 Tahun 2021.

Permenhut Nomor 20 Tahun 2025 secara khusus mengatur perubahan peruntukan kawasan hutan secara parsial untuk kegiatan usaha perkebunan kelapa sawit yang telah terbangun di dalam kawasan hutan hasil penguasaan kembali.

Dalam Pasal 326W Permenhut Nomor 20 Tahun 2025 diatur bahwa apabila dalam perkebunan kelapa sawit yang telah terbangun dalam kawasan hutan hasil penguasaan kembali terdapat penguasaan oleh masyarakat dengan luasan paling banyak 5 hektare per orang, penguasaan tersebut dapat diselesaikan melalui pelepasan kawasan hutan.

Mekanisme pelepasan tersebut dapat dilakukan untuk kemudian diserahkan kepada masyarakat yang bersangkutan atau kelompok masyarakat dengan pembuktian legalitas yang kuat sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Yang lebih penting, Pasal 326W ayat (3) menegaskan bahwa pelepasan tersebut merupakan bagian dari redistribusi tanah dari kawasan hutan dalam rangka Reforma Agraria.

KSO Bukan Peralihan Hak atas Tanah

Hal yang juga perlu diluruskan adalah mengenai Kerja Sama Operasional (KSO).

KSO pada prinsipnya merupakan instrumen kerja sama atau pengelolaan, bukan instrumen peralihan hak atas tanah.

Oleh karena itu, KSO bukan bukti kepemilikan tanah.

Demikian pula, surat penugasan pengelolaan tidak dapat secara otomatis ditafsirkan sebagai pemberian Hak Milik, HGU, atau hak atas tanah lainnya apabila tidak terdapat dasar hukum dan keputusan tersendiri yang memberikan hak tersebut.

Dengan demikian, penunjukan pengelola bukan peralihan hak. Penunjukan KSO tidak boleh serta-merta meng-KSO-kan seluruh hamparan.

Dalam praktik, perlu dihindari kondisi ketika suatu areal yang belum jelas status penguasaan dan subjeknya terlebih dahulu diajukan atau ditetapkan sebagai objek KSO, kemudian baru dicari tahu siapa yang sebenarnya menguasai tanah tersebut.

Pendekatan seperti ini berpotensi menimbulkan konflik baru.

Prinsip yang harus digunakan adalah: jangan ajukan KSO terlebih dahulu baru mencari tahu siapa yang menguasai lahannya. Kenali subjek, objek, status, dan riwayat penguasaannya terlebih dahulu.

Sebab, satu hamparan belum tentu memiliki status hukum yang sama.

Di dalam satu hamparan dapat terdapat bidang tanah dengan karakteristik dan riwayat penguasaan yang berbeda. Karena itu, batas administratif suatu hamparan tidak otomatis menentukan bahwa seluruh bidang di dalamnya memiliki status hukum dan subjek penguasaan yang sama.

Surat Penugasan Harus Dibaca Sesuai Ruang Lingkup Kewenangannya

Apabila PT Agrinas Palma Nusantara memberikan surat penugasan kepada pihak tertentu untuk melakukan pengamanan, inventarisasi, identifikasi kondisi eksisting, penyusunan rencana pengelolaan, maupun kegiatan pengelolaan lainnya, maka surat tersebut harus dibaca sesuai dengan:

1. dasar pemberian penugasan;
2. objek penugasan;
3. batas areal;
4. koordinat/poligon;
5. jangka waktu;
6. ruang lingkup kegiatan; dan
7. kewenangan yang secara tegas diberikan.

Surat penugasan tidak boleh ditafsirkan lebih luas daripada kewenangan yang diberikan.

Terlebih apabila objek penugasan belum diverifikasi secara spasial dan masih terdapat masyarakat yang telah lama menguasai atau mengusahakan tanah di dalam areal tersebut.

Selain itu, pemegang KSO tidak dapat serta-merta mengajukan atau menjadikan lahan masyarakat sebagai objek pelepasan kawasan hutan hanya berdasarkan kewenangan pengelolaan yang diperolehnya melalui KSO.

Sebab, KSO adalah kewenangan pengelolaan, sedangkan pelepasan kawasan hutan merupakan kewenangan dalam rezim administrasi kehutanan yang memiliki persyaratan, subjek pemohon, dan mekanisme tersendiri.

Koperasi atau Badan Hukum Penerima KSO Tidak Otomatis Menjadi Pemilik Lahan

Hal yang sama berlaku terhadap koperasi atau kelompok masyarakat yang menerima KSO.

Walaupun anggota koperasi berasal dari masyarakat setempat, penerimaan KSO tidak otomatis menjadikan koperasi sebagai pemilik seluruh tanah dalam areal KSO.

Kedudukan koperasi tetap harus dilihat berdasarkan:

1. dasar pemberian KSO;
2. objek yang diberikan;
3. batas dan koordinat;
4. jangka waktu;
5. ruang lingkup pengelolaan; dan
6. hubungan hukum dengan pihak yang memberikan penugasan.

Dengan demikian, penerima KSO adalah pengelola sesuai kewenangan yang diberikan, bukan otomatis pemegang hak atas tanah.

Jangan sampai terjadi pergeseran dari pengelolaan menjadi penguasaan, kemudian penguasaan dianggap sebagai kepemilikan.

Hal yang harus dicegah adalah terjadinya pergeseran makna:

pengelolaan → penguasaan → kepemilikan.

KSO harus tetap ditempatkan sebagai instrumen pengelolaan sesuai dasar hukum dan surat penugasannya.

Apabila di dalam areal terdapat masyarakat dengan riwayat penguasaan yang panjang, maka keberadaan masyarakat tersebut harus terlebih dahulu diinventarisasi dan diverifikasi sebelum dilakukan tindakan pengelolaan yang dapat mengubah kondisi eksisting atau menimbulkan konflik.

Objek KSO Harus Dipisahkan dari Objek Penyelesaian Masyarakat

Sebelum suatu areal ditetapkan secara operasional sebagai objek KSO, setidaknya harus dilakukan:

1. verifikasi lokasi dan batas areal;
2. pengecekan koordinat/poligon;
3. pengecekan status kawasan hutan dan status tanah;
4. inventarisasi subjek yang menguasai atau memanfaatkan tanah;
5. pengecekan riwayat penguasaan;
6. pengecekan alas hak atau dasar penguasaan;
7. inventarisasi tanaman, bangunan, permukiman, fasilitas umum, dan fasilitas sosial;
8. pengecekan apakah terdapat proses atau usulan PPTPKH;
9. klasifikasi tipologi penguasaan masyarakat; dan
10. pemisahan antara objek yang dapat dikelola dengan objek yang masih harus diselesaikan melalui mekanisme hukum.

Apabila terdapat bagian areal yang sedang atau seharusnya diselesaikan melalui mekanisme PPTPKH, maka bagian tersebut tidak seharusnya langsung diperlakukan sebagai objek KSO yang telah clear and clean.

Dalam penyelesaian persoalan penguasaan tanah dalam kawasan hutan, pendekatan yang semestinya digunakan adalah:

OBJEK → KOORDINAT/POLIGON → STATUS KAWASAN/TANAH → SUBJEK → RIWAYAT PENGUASAAN → TIPOLOGI → MEKANISME PENYELESAIAN → BARU PENGELOLAAN.

Bukan sebaliknya, yakni penunjukan KSO terlebih dahulu, kemudian seluruh areal dianggap sebagai objek KSO dan masyarakat diminta menyesuaikan.

KSO Bukan Jalan Pintas Penyelesaian Konflik Tenurial

KSO dapat menjadi instrumen pengelolaan apabila objek dan kewenangannya telah jelas. Namun, KSO bukan jalan pintas untuk menyelesaikan persoalan penguasaan tanah yang belum selesai.

Apabila terdapat masyarakat yang memiliki riwayat penguasaan dan memenuhi kriteria penyelesaian melalui mekanisme PPTPKH, kondisi tersebut harus terlebih dahulu ditempatkan dalam mekanisme hukum yang sesuai.

Demikian pula, apabila terdapat masyarakat yang termasuk dalam kategori yang memperoleh perlindungan berdasarkan Putusan MK Nomor 181/PUU-XXII/2024, kondisi tersebut harus diperhitungkan dalam menentukan tindakan terhadap areal yang bersangkutan.

Dengan demikian, penataan kawasan hutan dan pengelolaan kawasan harus berjalan berdasarkan status, fakta, dan data yang telah diverifikasi.

Persoalannya bukan semata-mata siapa yang mendapatkan KSO, tetapi terlebih dahulu:

Apa objeknya? Di mana batasnya? Siapa subjeknya? Bagaimana riwayat penguasaannya? Dan mekanisme hukum apa yang harus diterapkan?

Setelah pertanyaan tersebut terjawab, barulah dapat ditentukan bagian mana yang dapat dikelola, bagian mana yang harus diselesaikan melalui PPTPKH, serta mekanisme penyelesaian apa yang paling tepat.

Pada akhirnya, kejelasan objek, subjek, status, dan riwayat penguasaan harus diselesaikan terlebih dahulu sebelum menentukan pengelolaannya.

KSO adalah instrumen pengelolaan, bukan instrumen peralihan hak. Penunjukan pengelola bukan peralihan hak.***